Юридический анализ императивных требований и правоприменительной практики

В системе правового регулирования государственных и муниципальных закупок вопрос об обязательности проведения экспертизы результатов исполнения контракта занимает центральное место, поскольку от правильного ответа на него зависит не только законность процедуры приемки, но и возможность защиты имущественных интересов публично-правового образования. Многолетняя практика применения Федерального закона от 05. 04. 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» свидетельствует о наличии устойчивого заблуждения среди заказчиков, полагающих, что проведение экспертизы является факультативным этапом, необходимость которого определяется усмотрением сторон или условиями контракта. Данная позиция не только ошибочна, но и потенциально опасна, поскольку влечет за собой серьезные правовые риски, включая административную и даже уголовную ответственность должностных лиц. Юридический анализ позволяет однозначно утверждать, что экспертиза является не правом, а императивной обязанностью заказчика, установленной непосредственно законом, и вопрос о том, нужна ли экспертиза по 44-ФЗ, имеет только один ответ: безусловно да, она необходима в каждом случае исполнения контракта.

🟥 Нормативное закрепление обязательности экспертизы

Правовое регулирование процедуры экспертизы результатов исполнения контракта базируется на положениях статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ, которая носит название «Особенности исполнения контракта». Часть 3 указанной статьи сформулирована императивно: «Для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу». Законодатель использовал слово «обязан», что в юридической технике означает безусловное требование, не допускающее диспозитивного толкования. Таким образом, норма права не оставляет заказчику свободы выбора: проводить экспертизу или нет, она должна быть проведена в любом случае независимо от цены контракта, способа определения поставщика и иных обстоятельств.

Важно подчеркнуть, что статья 94 Закона № 44-ФЗ не содержит исключений, которые освобождали бы заказчика от обязанности проведения экспертизы. Даже в тех случаях, когда контракт заключается с единственным поставщиком по основаниям, предусмотренным статьей 93 Закона № 44-ФЗ, включая так называемые «малые закупки» до шестисот тысяч рублей, обязанность провести экспертизу сохраняется в полном объеме. Исключение составляют лишь отдельные случаи, специально оговоренные в части 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, когда закупка осуществляется у единственного поставщика по конкретным пунктам части 1 статьи 93, и даже в этих случаях речь идет не об освобождении от экспертизы как таковой, а лишь о возможности не привлекать внешних экспертов, проводя проверку собственными силами.

Юридическая природа экспертизы как обязательного элемента исполнения контракта подтверждается и тем, что она включена законодателем в структуру статьи 94 наряду с такими неотъемлемыми элементами, как приемка и оплата. В части 1 указанной статьи прямо установлено, что исполнение контракта включает в себя комплекс мероприятий, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей закупки, в том числе экспертизу поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта. Таким образом, экспертиза рассматривается законодателем как неотъемлемая часть процесса исполнения контракта, без которой данный процесс не может считаться завершенным надлежащим образом.

🟥 Правовая позиция Министерства финансов Российской Федерации

Официальная позиция финансового ведомства по вопросу о том, нужна ли экспертиза по 44-ФЗ, изложена в многочисленных письмах и разъяснениях Министерства финансов Российской Федерации. В письме от 17. 01. 2020 № 24-03-08/1935 Минфин России однозначно указывает на обязательность проведения экспертизы для проверки предоставленных поставщиком результатов в части их соответствия условиям контракта. Финансовое ведомство подчеркивает, что данная обязанность установлена непосредственно законом и не может быть изменена или отменена соглашением сторон.

В письме от 21. 10. 2017 № 24-03-08/70501 Министерство финансов разъясняет, что документом, подтверждающим проведение экспертизы, может служить оформленный и подписанный заказчиком документ о приемке товара, работы или услуги. Однако данное разъяснение касается исключительно формы подтверждения, а не существа обязанности. То есть заказчик может не составлять отдельного экспертного заключения при проведении экспертизы собственными силами, но сам факт проверки должен быть документально зафиксирован, в том числе путем проставления соответствующих отметок в документе о приемке или составления иных первичных документов, подтверждающих проведение исследования.

Важно отметить, что в более поздних разъяснениях, в частности в письме от 26. 12. 2024 № 02-07-11/131891, Минфин России вновь акцентирует внимание на том, что исполнение контракта включает проведение экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта. Финансовое ведомство последовательно придерживается позиции, что экспертиза является обязательным элементом приемки и не может быть проигнорирована заказчиком без наступления негативных правовых последствий.

🟥 Разграничение внутренней и внешней экспертизы

Отвечая на вопрос о том, нужна ли экспертиза по 44-ФЗ, необходимо также понимать различие между двумя формами ее проведения: внутренней и внешней. Часть 3 статьи 94 Закона № 44-ФЗ предоставляет заказчику право выбора: экспертиза может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с Законом № 44-ФЗ. Однако сам факт проведения экспертизы обязателен независимо от того, каким способом она осуществляется.

Внутренняя экспертиза проводится штатными сотрудниками заказчика, обладающими необходимыми познаниями, либо созданной заказчиком приемочной комиссией. В этом случае результаты экспертизы могут оформляться непосредственно в документе о приемке либо в отдельном заключении, если это предусмотрено локальными актами учреждения. Внешняя экспертиза предполагает привлечение независимых экспертов или экспертных организаций, обладающих специальными познаниями, опытом, квалификацией в соответствующей области.

Законодатель устанавливает случаи, когда привлечение внешних экспертов является обязательным. В соответствии с частью 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, Правительство Российской Федерации вправе определить случаи обязательного проведения экспертами, экспертными организациями экспертизы предусмотренных контрактом поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг. Кроме того, часть 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ предусматривает, что при закупке у единственного поставщика в ряде случаев заказчик обязан привлечь внешних экспертов, за исключением ситуаций, специально оговоренных в законе.

🟥 Судебная практика о необходимости экспертизы

Анализ судебной практики позволяет сделать однозначный вывод: суды исходят из обязательности проведения экспертизы при исполнении контрактов по 44-ФЗ. В одном из дел суд указал, что заказчику отказывают во взыскании неустойки, если он не принял товар из-за его несоответствия условиям контракта, но при этом не провел предусмотренную контрактом экспертизу товара. Данная позиция демонстрирует, что отсутствие надлежащим образом оформленных результатов экспертизы лишает заказчика возможности защитить свои права в судебном порядке.

В другом судебном акте подчеркивается, что положениями части 10 статьи 95 Закона № 44-ФЗ и условиями государственного контракта предусмотрено право заказчика на проведение внешней экспертизы поставляемого товара, при этом ни законом, ни контрактом не предусмотрена обязанность заказчика принимать внешнюю экспертизу, проведенную по инициативе поставщика. Суды также обращают внимание на то, что по результатам проведенной заказчиком внешней экспертизы поставленного товара подтверждаются нарушения условий контракта, что служит основанием для применения мер ответственности.

Особого внимания заслуживает позиция судов относительно сроков проведения экспертизы. В судебной практике сформировался подход, согласно которому заказчик может направить требование об уплате неустойки непосредственно в день выявления недостатков в оказываемых услугах, то есть в день оформления акта экспертизы, в день завершения оказания услуг, по завершению исполнения контракта или даже после окончания срока действия контракта, однако не позднее трех лет со дня, когда заказчик узнал о ненадлежащем выполнении исполнителем своих обязательств. Это подтверждает, что результаты экспертизы являются тем юридическим фактом, с которым закон связывает начало течения срока для защиты нарушенного права.

🟥 Юридические последствия непроведения экспертизы

Игнорирование требования закона о проведении экспертизы влечет за собой серьезные негативные последствия для заказчика и его должностных лиц. Прежде всего, это административная ответственность, предусмотренная Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Часть 5 статьи 7. 32 КоАП РФ устанавливает ответственность за приемку поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг либо их отдельных этапов, не соответствующих условиям контракта, если такое несоответствие было допущено по вине заказчика. Штраф для должностных лиц составляет от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Кроме того, в науке уголовного права обращается внимание на то, что должностное лицо помимо собственно внесения ложных сведений в документы о приемке объекта закупки выполняет и иные незаконные действия, в частности допускает бездействие при необходимости обеспечения проведения обязательной в силу требований части 3 статьи 94 Закона № 44-ФЗ экспертизы результатов выполненных работ, не осуществляет контроль за ходом исполнения контракта, дает указания подчиненным работникам о производстве оплаты выполненных работ на основании фиктивных документов. Такие действия могут быть квалифицированы по статьям 285, 286, 292 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Непроведение экспертизы лишает заказчика возможности эффективно защищать свои права в гражданско-правовом порядке. При отсутствии надлежащим образом оформленных результатов экспертизы заказчик не может доказать факт поставки некачественного товара, выполнения работ с недостатками или оказания услуг ненадлежащего качества. Это, в свою очередь, делает невозможным взыскание неустоек, штрафов, пеней, а также убытков, причиненных ненадлежащим исполнением контракта. Поставщик получает возможность ссылаться на то, что товар был принят без замечаний, и основания для привлечения его к ответственности отсутствуют.

🟥 Практические ситуации, подтверждающие необходимость экспертизы

Рассмотрение конкретных практических ситуаций позволяет наглядно продемонстрировать, почему экспертиза absolutely необходима и какие риски возникают при ее игнорировании.

Кейс первый: поставка некачественных продуктов питания. Муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения заключило контракт на поставку продуктов питания для стационара. При приемке очередной партии молочной продукции заведующий складом ограничился визуальным осмотром и подписал товарную накладную, посчитав, что экспертиза не нужна, поскольку поставщик известный и работает давно. Через несколько дней при вскрытии упаковки было обнаружено, что продукт имеет прогорклый запах и не соответствует срокам годности. К моменту выявления недостатков продукция частично была употреблена в пищу пациентами, что вызвало жалобы и ухудшение самочувствия. При попытке предъявить претензию поставщику выяснилось, что доказательств некачественности продукции на момент приемки не имеется, акт экспертизы не составлялся, пробы не отбирались. Поставщик отказался удовлетворять претензию, указав, что продукция была принята без замечаний. Учреждение понесло убытки, связанные с необходимостью закупки новой партии продукции, и было вынуждено проводить служебную проверку в отношении заведующего складом. Данный случай наглядно демонстрирует, что формальный подход к вопросу о том, нужна ли экспертиза по 44-ФЗ, привел к серьезным негативным последствиям.

Кейс второй: несоответствие строительных материалов. Государственное казенное учреждение осуществляло приемку работ по капитальному ремонту кровли административного здания. В контракте было предусмотрено использование определенных марок утеплителя и гидроизоляционных материалов. Члены приемочной комиссии, не обладая специальными познаниями в области строительного материаловедения, ограничились проверкой наличия сертификатов соответствия, которые были предоставлены подрядчиком, и подписали акт приемки. Через полгода в период интенсивных осадков были обнаружены протечки кровли, приведшие к повреждению отделки помещений верхнего этажа. Привлеченная для расследования причин экспертная организация установила, что фактически использованные материалы не соответствуют указанным в сертификатах и не обладают заявленными характеристиками. Однако поскольку при приемке экспертиза не проводилась, а сертификаты были формально предоставлены, доказать факт поставки некачественных материалов оказалось крайне сложно. Подрядчик настаивал на том, что материалы соответствовали предоставленным документам, а протечки возникли вследствие неправильной эксплуатации. Возник многомесячный судебный спор, исход которого не гарантировал удовлетворения требований заказчика. Если бы при приемке была проведена полноценная экспертиза с отбором образцов материалов и их лабораторным исследованием, позиция заказчика была бы неоспоримой.

Кейс третий: завышение объемов выполненных работ. Муниципальное унитарное предприятие заключило контракт на текущий ремонт помещений. В акте приемки подрядчик указал определенные объемы выполненных работ, которые были приняты заказчиком без проведения экспертизы на том основании, что цена контракта небольшая и проведение экспертизы якобы не требуется. При последующей проверке контрольно-счетным органом было установлено, что фактические объемы выполненных работ существенно меньше указанных в акте, а стоимость завышена. Материалы проверки были направлены в правоохранительные органы, которые возбудили уголовное дело по факту хищения бюджетных средств. В ходе расследования выяснилось, что должностные лица заказчика не обеспечили проведение экспертизы, не произвели необходимые замеры и не зафиксировали фактическое состояние объекта до начала и после завершения работ. Это создало неустранимые сомнения в объемах фактически выполненных работ, что повлекло за собой признание заказчика гражданским истцом с правом на возмещение ущерба, однако сам факт причинения ущерба и его точный размер установить оказалось затруднительно. Должностные лица заказчика были привлечены к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, выразившееся в непроведении обязательной экспертизы.

🟥 Экспертиза при различных способах определения поставщика

В правоприменительной практике нередко возникает вопрос о том, нужна ли экспертиза по 44-ФЗ в зависимости от способа определения поставщика. Ответ на этот вопрос однозначен: экспертиза обязательна при любом способе закупки. Не имеет значения, проводился ли конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений или закупка у единственного поставщика. Во всех случаях заказчик обязан провести экспертизу результатов исполнения контракта.

Особого внимания заслуживает ситуация, когда контракт заключается с единственным поставщиком по результатам несостоявшегося электронного аукциона. В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 71 Закона № 44-ФЗ, в случае если электронный аукцион признан не состоявшимся в связи с тем, что по окончании срока подачи заявок на участие в аукционе подана только одна заявка, контракт заключается с участником, подавшим единственную заявку, по правилам пункта 25 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ. При этом, как разъясняется в специальной литературе, для приемки результатов такого контракта заказчик может провести экспертизу как своими силами, так и привлечь к ее проведению экспертов, но сам факт экспертизы обязателен.

Что касается закупок у единственного поставщика по иным основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, здесь также действует общее правило об обязательности экспертизы. Исключения составляют лишь случаи, прямо перечисленные в части 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, когда заказчик вправе не привлекать внешних экспертов, но обязан провести экспертизу собственными силами. К таким случаям относятся закупки по пунктам 1-9, 14-15, 17-23, 24 (только для федеральных нужд), 25-26, 28-30, 32-33, 36, 40-42, 44-48 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

🟥 Экспертиза при поэтапном исполнении контракта

Существенное значение для понимания того, нужна ли экспертиза по 44-ФЗ, имеет правильное определение момента ее проведения. В соответствии с законом, экспертиза должна проводиться при приемке каждого этапа исполнения контракта, если контрактом предусмотрена поэтапная приемка. Это означает, что экспертиза не является однократным действием, совершаемым по окончании всего контракта, а представляет собой процессуальное действие, сопутствующее каждой приемке.

В правоприменительной практике встречаются ситуации, когда контракт формально не предусматривает поэтапного исполнения, однако фактически приемка и оплата осуществляются периодически, например ежемесячно или ежеквартально. В таких случаях экспертиза должна проводиться по итогам каждой фактической приемки. Например, при заключении контракта на оказание услуг по уборке помещений с ежемесячной оплатой, заказчик обязан ежемесячно проводить экспертизу оказанных услуг перед подписанием акта приемки и осуществлением оплаты.

Важно подчеркнуть, что экспертиза должна проводиться до подписания документа о приемке. Закон № 44-ФЗ не допускает возможности подтверждать соответствие принятой продукции после окончания срока действия контракта, то есть задним числом. Сроки проведения экспертизы должны укладываться в общий срок приемки, установленный контрактом. При осуществлении электронной приемки заказчик обязан уложиться в двадцать рабочих дней со дня получения от поставщика документа о приемке через Единую информационную систему, если меньший срок не установлен контрактом.

🟥 Документальное оформление результатов экспертизы

Правильное документальное оформление результатов экспертизы имеет принципиальное значение для подтверждения факта ее проведения и для использования полученных результатов в качестве доказательств. Закон № 44-ФЗ не устанавливает специальных требований к оформлению экспертизы, проводимой заказчиком своими силами. Однако на практике рекомендуется использовать такие способы фиксации, которые позволят впоследствии подтвердить факт проведения проверки и ее результаты.

Наиболее распространенным способом является проставление на документе о приемке визы согласования лицом, уполномоченным заказчиком на проведение экспертизы. Такая виза может содержать указание на то, что экспертиза проведена и товар (работа, услуга) соответствует условиям контракта, либо, напротив, что выявлены нарушения с их конкретным описанием. Например: «Экспертиза проведена, услуга не соответствует условиям контракта. В нарушение пункта технического задания уборка помещений проводилась не в полном объеме: влажная уборка не осуществлялась. Факты нарушений зафиксированы системой видеонаблюдения».

Альтернативным способом является составление отдельного документа, например акта экспертизы или экспертного заключения. Форму такого акта заказчик может определить самостоятельно, но рекомендуется составлять его на базе требований к закупаемой продукции, установленных в контракте. Оптимальной формой является таблица, в которой в одной колонке указываются требования контракта к продукции, а в другой — результаты проведенной экспертизы по каждому требованию с указанием на соответствие или несоответствие.

Если экспертиза проводится с привлечением внешних экспертов или экспертных организаций, то результаты оформляются в виде экспертного заключения, которое подписывается экспертом или уполномоченным представителем экспертной организации. Содержание, порядок оформления экспертного заключения определяются условиями договора, заключенного заказчиком с внешним экспертом. Закон предъявляет к такому заключению три основных требования: оно должно быть объективным, обоснованным и соответствовать законодательству Российской Федерации.

🟥 Ответственность за нарушение требований о проведении экспертизы

Правовой анализ вопроса о том, нужна ли экспертиза по 44-ФЗ, был бы неполным без рассмотрения мер ответственности, установленных за нарушение соответствующих требований. Помимо уже упомянутой административной ответственности по статье 7. 32 КоАП РФ, существуют и иные неблагоприятные последствия.

Во-первых, непроведение экспертизы может быть квалифицировано как нарушение условий контракта, дающее поставщику право требовать применения к заказчику мер ответственности. В частности, если заказчик затягивает приемку под предлогом проведения экспертизы, но фактически ее не проводит, поставщик может требовать взыскания просрочки в оплате.

Во-вторых, результаты проверок контролирующих органов могут содержать выводы о неэффективном использовании бюджетных средств, если будет установлено, что заказчик принимал товары, работы, услуги без проведения экспертизы и впоследствии выявились недостатки, которые могли быть обнаружены при надлежащей проверке. Такие выводы могут служить основанием для привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения.

В-третьих, в науке уголовного права обращается внимание на возможность квалификации действий должностных лиц, систематически игнорирующих требование о проведении экспертизы, как халатности, если это повлекло существенное нарушение охраняемых законом интересов общества или государства. При наличии признаков коррупционной составляющей, когда непроведение экспертизы сочетается с приемкой заведомо некачественной продукции от аффилированных поставщиков, возможна квалификация по статьям о взяточничестве или мошенничестве.

В специальной литературе подчеркивается, что привлечение экспертов к проведению экспертизы является важной гарантией соблюдения принципов контрактной системы, поскольку позволяет получить независимую и квалифицированную оценку соответствия поставленной продукции условиям контракта. Поэтому заказчикам рекомендуется подходить к вопросу выбора формы экспертизы ответственно, учитывая сложность объекта закупки и возможные риски.

В случаях, когда проведение экспертизы собственными силами затруднительно ввиду отсутствия у штатных специалистов необходимой квалификации, либо когда цена контракта и потенциальные риски значительны, оптимальным решением является привлечение профессиональных экспертов. Именно такой подход гарантирует объективность и обоснованность выводов, а также защиту интересов заказчика от возможных претензий.

Союз «Федерация судебных экспертов» обладает многолетним опытом проведения независимых экспертиз по 44-ФЗ по самым различным направлениям: строительно-техническая экспертиза, товароведческая экспертиза, экспертиза качества медицинских изделий, программного обеспечения, сложного оборудования и многих других объектов. Наши специалисты имеют необходимую квалификацию, подтвержденную соответствующими документами, и опыт работы с государственными и муниципальными заказчиками.

Обращение к профессионалам позволяет решить сразу несколько задач. Во-первых, гарантируется объективность и обоснованность выводов, что исключает риски признания экспертизы недействительной. Во-вторых, экспертное заключение, подготовленное независимой организацией, имеет высокую доказательственную силу и может быть использовано как в претензионной работе, так и в судебных разбирательствах. В-третьих, заказчик освобождается от необходимости самостоятельно разбираться в тонкостях проведения сложных исследований и измерений.

Мы понимаем, насколько важно для заказчика правильно организовать приемку и документально подтвердить соответствие поставленной продукции условиям контракта, чтобы избежать претензий контролирующих органов и обеспечить эффективное использование бюджетных средств. Наши специалисты готовы оказать квалифицированную поддержку на всех этапах: от консультирования по вопросам необходимости привлечения экспертов до подготовки полноценного экспертного заключения, готового к использованию при защите интересов заказчика. Помните, что ответ на вопрос о том, нужна ли экспертиза по 44-ФЗ, однозначно определен законом, и игнорирование этого требования может повлечь серьезные негативные последствия.